改革与法治共振 以良法推动善治

　　■本报记者王海燕　　

　　如果一位急危重患者被120送到医院，院内急救机构和院前急救人员应该在多少时间内完成交接？10分钟？20分钟？

　　立法者就此展开博弈、碰撞。一方认为，救人为重，应设硬指标；另一方觉得，愿望虽好，可操作性不强。

　　过去一年，上海人大审议20件法规草案，表决通过其中的15件。这是上海人大立法审议会场的一个分镜头。双方争论的背后，折射出的是对立法引领性与科学性、权威性与可执行性的权衡与考量。

　　发挥立法的引领作用，推动涉及本市改革发展全局和关系群众切身利益的重要立法——已然成为上海推进改革创新、民生改善立法上的一个“鲜明标签”。

　　而在立法引领的探索里，同样面临诸多难题、挑战，需要把握、处理好地方立法所涉及的几组关系，如何找到其中的立法平衡点？

　　过去一年的上海人大立法实践，试图解答这个问题。　　

　　把握创制性与合法性　

　　在过去一年的立法矩阵里，立法引领的案例显现在各个领域。

　　上海自贸试验区运行三周年，市人大常委会第34次会议表决通过了关于修改《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》的决定，明确本市法规与法律、行政法规和中央相关方案不一致的均相应调整实施，不再设定三年试验期。这标志着上海法制保障自贸区建设从“先试先行”，迈入三年后的“新轨”；

　　为支持具有全球影响力的科创中心建设，《促进科技成果转化条例》草案提交审议，这部法规意图打通科技成果的转化之链，解决从实验室走向市场“最后一公里”的瓶颈；顺应“一带一路”战略新机遇，《推进国际航运中心建设条例》的制定如期而至，打造具有国际竞争力的航运中心有了法制保障。为贯彻国家生态文明建设战略，上海人大以最严标准修订《环境保护条例》，确立有关大气、土壤、水、固体废弃物污染防治的12项制度措施。

　　可见，改革与法治同频共振已成为一以贯之的立法主线。

　　市人大常委会法工委主任丁伟说，在发挥地方立法引领性、创制性的同时，也要准确理解和把握地方性法规的权限范围，注重合法性问题。

　　比如在道路交通安全条例修订中，需要在与上位法不抵触的前提下，从严规范道路交通行为，这其间的度如何把握？在审议现场，对创制性与合法性关系的权衡一度成为焦点。反复论证后，市人大按照以人为本的理念，遵循上位法中依法管理和方便群众的原则，力求做到“不抵触、有特色、可操作”。　　

　　权衡引领性与科学性　　

　　公共场所有人突发急病，却无人“敢”救。一部“好人法”的破茧而出，打破了这种“集体的沉默”。

　　去年7月，市人大常委会第31次会议表决通过了《上海市急救医疗服务条例》。这是全国首部院前急救、院内急救和社会急救“三位一体”的急救法规。

　　市人大教科文卫委相关负责人说，在这部草案的审议过程中，好人“免责”条款成为社会关注焦点。一方面要发挥鼓励和倡导普通市民参与紧急现场救护活动的引领性，另一方面又要遵循医学救护规律和立法规律，立法的引领性与科学性如何来权衡？

　　为找到立法平衡点，市人大多次到现场调研，进行医学、法学、专家学者充分论证。经三次审议，多次修改，形成最终的表决稿。

　　信用立法是另一个案例。去年12月，上海率先启动社会信用地方立法，而在立法核心内容上遇到诸多难点，比如什么是“信用信息”，哪些信息可以反映单位和个人的信用状况，其边界在哪里？

　　为保证立法的科学性，在草案提交审议之前，市人大在浦东新区洋泾街道举行一场特别的社区听证会，围绕企业“黑名单”是否要向社会公布等这些立法中的核心问题，实地征求社区居民代表的意见和建议。

　　这些来自社区的听证建议，与通过高峰论坛等多种渠道反馈而来的多方建议，为这部引领性立法打下“科学”与“民主”的底色，去年12月，条例草案提交一审，实现了“从零到一”的信用立法突破。

　　丁伟说，为实现引领性和科学性的统一，专家论证、社区听证日益成为常态化的立法工作环节。而这些科学立法举措确保了相关立法项目与经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律并行不悖。　　

　　度量权威性与可执行性　　

　　在驾驶员眼中，电子警察和执法人员现场执法是不一样的，电子执法证据能否适时到达被处罚人？如果要求市民定期查询违法记录，是否会成为负担？

　　去年8月18日下午，市人大赴十大基层立法联系点之一——上海市律师协会参政议政促进委员会调研，就《上海市道路交通管理条例》草案等听取律师界的意见和建议。当场有律师对电子警察执法、缴纳罚款等环节提出疑问，建议从可执行性角度进一步完善这部法规草案。

　　以良法推动善治，已成为上海立法的一大特点。为达“善治”，立法者对法规可执行性的考虑加重了分量。在道路交通管理立法过程中，市人大召开了60多场座谈会，征集350多位人大代表和8500多位市民的意见建议，对禁止鸣喇叭、道路停车管理、机动车多次违法处罚等问题多次论证。同时还分别听取了机动车驾驶人、非机动车驾驶人、行人以及一线执法人员的意见。开门立法的过程中，几乎每个关键条款都涉及到立法权威性与可执行性的权衡和把握。

　　法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。丁伟说，为了实现权威性与可执行性的统一，立法者对于执法资源不足的关注已经从立法后提前到立法中，审议中反复权衡和度量执法所需的人、财、物配置，以达到好的立法实施效果。《上海市燃气管理条例》的修改即是一例，针对区级燃气管理部门执法力量薄弱的问题，市人大与相关部门反复沟通，最终决定调整本市中心城区的燃气管理体制，将燃气行业的日常管理和监督权下放给区级燃气管理部门。