上海：“阳光动迁”让旧改步入“快车道”

　　原标题：用创新的“阳光”破解“天下第一难”

　　住房，曾是上海人心中的痛。住亭子间、烧煤球炉、用手拎马桶，是多少上海家庭日常生活的真实写照。上世纪90年代初，上海有数十万户家庭的人均居住面积低于4平方米，其中3万多户人均居住面积不到2.5平方米。

　　解决老百姓的住房难，是关乎上海改革、发展和稳定的大局问题，始终被放在重要位置。1992年，“斜三基地”以土地批租推进旧区改造，开创了以社会资金加快旧改的新路，原来因资金短缺瓶颈迈不开步子的上海旧改如逢甘露；本世纪初，在“价值互换”理念的指导下，上海探索出核心为公开透明的“阳光动迁”，让上海的旧改工作真正步入了“快车道”；近年，城市更新理念的引入，更多地将历史文化保护和改善居民生活有机地结合起来，让居民不搬离原址，生活也能得到改善，城市文脉也得以留存。正是一次次敢为人先的改革突破，破解了旧改中的难题、推动了城市住宅建设，才让今天的上海人能更有尊严地生活。

　　【亲历者说】

　　告别“温吞水”，旧改走上快车道

　　高宝泉（原卢湾区住宅建设办公室主任）：

　　上世纪90年代之前，徐家汇路一带是棚户区集中地。斜三基地就在其中，面积3公顷多，有1000多户居民、20多家小工厂，居民生活条件恶劣，要生炉子、拎马桶，小工厂与居民区犬牙交错，房屋结构也非常差。基地旁边就是臭水浜——日晖港，还有一个粪码头。

　　由于历史原因，上世纪90年代，上海有大量危棚简屋与二级以下旧里亟待改造，1991年有个统计数字，上海危棚简屋有365万平方米。解放以后，政府一直在推进旧改；但速度上不去，最主要原因就是资金短缺。当时的旧改资金主要来自政府财政。上世纪80年代，上海每年只能拆危棚简屋和二级以下旧里15万平方米，与总量相比，杯水车薪。斜三基地当时虽被列为上海23片重点旧城改造项目之一，也迟迟无法实施。原卢湾区在推进基地改造之初，就设想能以此为试点在招商引资上进行一些新探索。

　　几经周折，1991年上半年，我们找到了香港中国海外发展有限公司，这是一家设在中国香港的房地产开发企业，隶属建设部下的中建总公司。公司的老总孙文杰是位上海人，他对上海比较了解，当时他反复到斜三基地察看，觉得项目所处的地段不错。但他也有顾虑，问我们“怎么能保证良好的投资环境和合作顺利进行？”原卢湾区委区政府在合作谈判中表现出巨大的诚意与改革的魄力，就动迁工作、日晖港填浜埋管、道路拓宽等方面给出了明确的答复，让他最终下定决心。

　　合作谈判是一个复杂的过程，按照当时的土地管理政策和我们原来的谈判思路，斜三基地原址只能建造侨汇房，但这样一来销售对象就受到很大的限制。如果能改为外销房，可直接境外销售，外商就不愁市场和销路了。这是一个政策上的改革突破，考虑到斜三基地如果能借鉴国外通用的土地使用权有偿转让的“土地批租”形式，将大大有利于引进外资解决旧房改造中的资金短缺问题，原卢湾区向市房屋土地管理局等部门进行汇报，得到支持。最终，斜三基地以土地批租的形式进行了改造，对投资方来讲，意味着房子完全市场化、商品化了，这一土地出让形式真正实现了与国际接轨。

　　张国樑（上海安佳房地产动拆迁有限公司总经理）：

　　我从1985年开始从事动拆迁工作，33年来参与与组织（征收）居民近4万户。上世纪90年代后，城市旧改速度加快，动迁户多了，利益诉求也多起来。当时的动拆迁行业刚刚市场化，操作中不规范、不透明的情况，动拆迁中也会有“先紧后松”的操作，造成了“谁先走谁吃亏”。动迁基地还是有动迁户“闹”“拖”“钉”现象，本来能让老百姓得实惠的动迁，可能会被拖延几年。

　　实际上，老百姓动迁有三怕：怕过程不透明、怕补偿不合理、怕安置房不方便，核心就是老百姓“怕不公平”。如果我们能够采用一个完全阳光透明的动迁机制，做到前后标准一致，动迁就不一定难。

　　2002年，一个偶然的机遇让我试水“阳光动迁”。当年，上海一家大医院为建造门急诊大楼要对职工居住的新公房进行动迁，涉及61户居民。我向居民承诺，将把所有动迁的方案和标准和盘托出，并且不搞前紧后松的政策。最终，每户的补偿情况都晒出来，而且补偿政策全部上墙公示，做到前后一致。居民们非常支持，动迁推进比较顺利。

　　首次“阳光”，给了我很大信心，在后来的工作中不断尝试、不断完善。2004年，原卢湾43街坊动拆迁，居民超过1000户，商品房、新老旧里交杂，动拆迁工作难度大，我在这里运用了“公开、公正、公平”的动迁理念。2005年5月，原卢湾区五里桥街道788户居民为世博园区而动迁，我在这个项目中向居民承诺：一期、二期始终做到补偿标准适用一致、前后操作执行一致，如不一致，公司保证向该动迁户补发所有差价。当年12月，原卢湾区在全市率先完成了世博园区动迁。

　　2009年，建国东路390基地在全市率先试点“征询制”“数砖头+套型保底”动迁新机制。我在这个基地引入了我发明的“房屋征收公示系统”。动迁中心摆入了触摸屏，动迁政策、房屋面积、居民人口、安置房源、补偿安置款、最新签约等信息在触摸屏上“触手可及”，大大增加了信息的透明性；动迁居民的签约文本转化为不可更改的电子协议，杜绝了“暗箱操作”。这一系统后来在上海全面推广，一些外省市也尝试引入。

　　宣一洲（原虹口区动拆迁总指挥部常务副总指挥）：

　　虹镇老街，曾经是上海市中心城区最大的棚户区，逾1.4万户人家、约90万平方米的危棚简屋。与外滩直线距离仅3公里，却是一片都市洼地。

　　它的旧改启动于1996年。当年4月，香港瑞安集团出资5亿美元，与中虹集团合作，改造虹镇老街，建设瑞虹新城。这也是上海最早引进外资、完成土地批租的试点之一。当时上海电视台《智力大冲浪》节目有个环节叫“七八七八奖平方”，优胜者可奖励一套房，瑞虹新城就是那时候出名的。

　　然而，由于虹镇老街年代久远、人员复杂、社会矛盾聚集等，旧改项目启动16年后，成功动迁的面积却刚刚过半。“温吞水”迟迟烧不开，缘自政策的模糊。居民习惯于“既数人头、又数砖头、还添浇头”的动迁理念，动迁户与动迁方总是经历从扯皮到谈判的过程。

　　没有公正公平，怎么可能有效率？我们痛下决心，2009年5月，在虹镇老街3号地块推行“两次征询、数砖头加套型保底、全公开操作”的阳光旧改新政。在市区政府的支持下，动迁方协同街道、公安等多个部门，用近半年的时间挨家挨户分析情况，反复征求居民意见后制订出详细的操作方案。其中,“坚持政策前后一致”被反复强调。

　　在与动迁居民沟通时，我们常打这样的比方：“只有‘直筒裤’，没有‘喇叭裤’，所有政策一通到底。”我们还采用第三方介入机制，请律师参与政策制订、宣传，并由人大代表、政协委员等组成监督小组对执行过程进行监督。

　　阳光、公开、透明的旧改新政彻底打消了虹镇老街居民内心的疑惑，自此终于“温吞水”煮沸，旧改走上快车道。

　　【四十年来】

　　最终指向，皆为居民更美好的生活

　　打浦路上的海华花园，4幢隽秀挺拔的31层大厦，就是在当年斜三基地原址上建起来的商品房小区。1992年，斜三基地以土地批租推进旧区改造，开创了以社会资金加快旧改的新路。

　　斜三基地之后，黄浦区北京东路71号街坊、普陀区长寿路、原闸北区天目西路等危棚简屋集中地块均通过土地批租进行改造，而且大部分地块都实现了当年批租、当年动迁、当年开工。

　　为了鼓励外资改造危棚简屋，上海还推出了减免或缓交土地使用费、实施财政补贴等优惠政策，各区都投入大量人力与精力，形成了“千军万马搞旧改”的局面。当时浦东新区规定，投资回报率低于10%的危旧改造地块，其土地出让金可以全额返还，回报率在10%至30%范围内的，土地出让金返还50%。棚户区改造量占上海总量四分之一的杨浦区，1994年之后，年年制订旧区改造的目标责任制，把旧区改造任务的完成与各级领导的政绩挂起钩来。据统计，1992年到1995年，上海通过土地批租拆除的危棚简屋面积近100万平方米。

　　土地批租的改革突破，让很多过去根本无法解决的难题迎刃而解。从上世纪80年代末，普陀区政府就在酝酿对“两湾一宅”地块进行改造，但因资金无法落实难以实施。1997年，普陀区引进中远集团作为“两湾一宅”的开发商，一举解决了资金上的难题。用了不到10个月，“两湾一宅”棚户区就实现了土地腾空。1999年7月，中远两湾城打下第一根桩。

　　到2000年底，上海终于消灭365万平方米危棚简屋，人均居住面积4平方米以下的住房困难户全部解困。但上海推动旧改的脚步没有停止。根据2001年的统计，当时上海仍有2000万平方米二级以下旧里。这些旧房结构简陋、居住环境差，市民要求改造的呼声强烈。进入新世纪，上海开始实施新一轮旧区改造，重点转向中心城区房屋结构和环境差的二级以下旧里。

　　但此时，旧改这个“老课题”却遇到了“新问题”。围绕着房屋面积与补偿安置，动迁居民与动迁主体的谈判博弈错综复杂，让旧改一度成为“天下第一难”。

　　如何破解其中的矛盾与问题，不仅关联着千家万户的利益，也决定着城市建设规划推进的快慢。2001年，国务院法制办出台的拆迁条例提出“价值互换”的概念。上海据此出台了细则，最大特点是由过去的“数人头”变为“数砖头”。

　　政策上的突破给了基层更多的探索空间。2002年，张国樑在原卢湾区率先探索“阳光动迁”，核心就是“公开、透明”，“只有‘直筒裤’，没有‘喇叭裤’，所有政策一通到底”。

　　上海“阳光动迁”正从这一雏形起步，经过几年探索，逐步完善发展。2009年，原卢湾区建国东路390地块成为全市率先试行“征询制、数砖头、套型保底、解困纳保”动迁新政的基地之一；同年，黄浦区董家渡地区13A、15A地块在动迁中坚持“五个阳光”，所有信息都公开透明……

　　从2003年开始负责虹镇老街旧改、当时瑞虹指挥部副总指挥吕学斌记得，2009年开始，沙虹路上的虹镇老街动迁指挥部里，两台电子触摸屏格外引人注目，地块每户人家的房屋结构、人员情况、补偿计算方式等等被悉数输入电脑，只需轻点屏幕，自家情况便一目了然,“分毫不差”，各家的签约动态也与系统实时联通，供居民随时查询比对。

　　“依法依规、倾听民意，用制度加科技保证‘阳光’，让动迁不再那么难。”张国樑说。2011年10月19日，上海以市政府令的形式颁布实施《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》。以《细则》为代表的征收新政确立了两次征询机制，严格要求同一基地征收政策前后一致、公开公正，从制度设计的层面保障了政府的征收动迁设想与百姓改善生活的意愿相互契合。实行了“阳光动迁”以后，老百姓对旧改的配合度大幅提升，半年多、一年就完成旧改腾地的地块越来越多，政府在旧改推进中的主导作用更强了，上海的旧改工作此时才真正步入了“快车道”。

　　如今，上海对旧改的探索，已远不只是动拆迁这一条路。城市更新理念的引入，更多地将历史文化保护和改善居民生活有机地结合起来。

　　新天地是上世纪90年代中后期旧里弄商业化改造的的经典案例。它通过“整体规划、成片改造、分期开发、总体平衡”的首创性开发理念，让超过2万户居民动迁搬离，告别拥挤逼仄的狭小空间后，保留了原有石库门里弄建筑风格和城市记忆，并根据商业经营需要，从房屋结构、内部空间到公共活动空间，都经过了改头换面的改造，实现了城市更新、经济发展、民生改善与城市文脉保护的相互融合。随后，思南公馆、外滩源、建业里、尚贤坊等一大批里弄建筑都采取了这样的模式。最近两年，对处在历史文化风貌区的旧式里弄房屋，上海又开始了一种更具“烟火气”的探索——居民不搬离原址，生活也能得到改善。

　　2016年，“春阳里”被正式列为上海市风貌保护街坊。同年，虹口区正式启动“春阳里”风貌保护街坊更新改造项目，既保护特色旧里风貌，又做到居民户内厨卫独用。由此，“春阳里”成为全市第一个完成里弄房屋内部整体改造的项目。

　　“春阳里”原住民陶剑斌，原先家里三代同堂，没有厨卫的逼仄空间让人焦头烂额。去年底，他和邻居们一脚跨进了完全不一样的家：大门装有智能门禁，楼道里有电表、煤气表。屋内窗明几净，铺了木地板，还有崭新的燃气灶、抽油烟机和卫浴设施。

　　静安彭三小区则是上海旧改模式探索中的另一种代表：小区中部分楼房进行原地拆除重建，即“拆落地”。过去9年，彭三小区拆除了25幢楼、新建了13幢楼，让852户居民告别老房，住上拥有独立厨卫、电梯、地下车库、小区绿化以及社区公共配套的新房，居民还可以按照房改政策花一两万元买入成为售后产权房。

　　其实，无论哪种方式，最终的指向，皆为居民更美好的生活。