上海：超大城市社会治理的“法治化样本”

图片说明：浦东新区交警将违章停放的车辆予以牵引拖离。本报记者赵立荣摄

　　回望还不曾远去的2017年春节，上海依然安静祥和。

　　2017年，上海再度实现春节期间烟花爆竹“零燃放”目标。“零”数据的背后，折射出上海在创新社会治理上的新理念和新实践。

　　从前期调研、地方人大立法，再到宣传发动群众参与、多部门协同严格执法，在一步步实践中，上海始终秉持法治思维和法治方式，解决城市治理顽症难题的同时，构建起社会治理法治化新格局。

　　整合法律资源，补齐“短板中的短板”

　　在上海，“补短板”是近年出现频率最高的词语之一。从“五违四必”区域环境综合整治，到道路交通违法行为大整治，再到今年的中小河道整治，曾被人们视为矛盾尖锐、问题错综复杂的各种城市“顽症”得以重点整治。

　　曾经，由于法律法规缺失这块“短板中的短板”的存在，这些问题往往整治后故态复萌。以群租和违法建筑整治为例，上海始终对这类顽症保持高压态势，可往往是整治结束之后违法陋习又卷土重来。尤其是在治理违法建筑问题上，由于违法成本低、执法成本高，且相关处理规定散见于各类法律法规之中，导致执法部门多头管理难以形成合力。

　　2014年，上海市政府出台《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》(简称《实施意见》)。这份意见并非简单地提出要求，而是将散见于《城乡规划法》《行政强制法》《土地管理法》《消防法》《治安管理处罚法》等法律法规内的相关条款加以整合，并强化联合执法。例如，针对导致违法建筑屡禁不绝的拆除难问题，《实施意见》依据《城乡规划法》明确规定：对正在搭建违法建筑的违法行为，当事人拒不停止建设或者逾期不拆除的，可由拆违实施部门依法采取强制拆除正在搭建违法建筑的措施。

　　立法先行，确保精细化社会治理有效落地

　　古人云，治大国若烹小鲜。管理一座城市，特别是像上海这样的超大型城市，同样需要拿出像绣花一般精细的本事。但城市管理中各种问题叠加，千头万绪，有绣花之心，还得有精细之功。在上海创新社会治理的实践中，不少人都发现了“绣花针”背后的一条线迹———立法先行，依法治理。

　　烟花爆竹禁燃禁放，事关城市安全和大气环境质量。伴随着近年来上海城市的快速发展，群众要求禁放烟花爆竹的呼声愈发强烈。是单纯的一纸禁令彻底禁止，还是结合实际分步实施？上海在探索采取立法先行———通过前期地方立法，确保禁燃禁放真正落到实处。

　　既是立法，必然需要经过前期调研、人大审议等多道程序。正是有了这些程序设计，整个烟花爆竹禁燃禁放摈除“一禁了之”的简单粗暴，而是在反复论证、凝聚共识的基础上，结合城市不同区域的特点，有针对性地提出解决方案。

　　譬如说，修订后的《上海市烟花爆竹安全管理条例》(简称《条例》)提出，烟花爆竹经营实行统一采购、统一批发，并规定了烟花爆竹经营单位的布点应遵循合理布局、总量控制、逐步减少的原则。同时，《条例》还对燃放安全作出精细化规定，外环外虽然属于可燃放区域，但又明确这一区域内的八类场所周边禁止燃放。

　　《条例》明确了各管理部门的职责，为执法部门划定清晰的执法领域和相关责任。正是有了这部法规作为基础，辅以严格规范执法，上海在连续两年实现春节期间烟花爆竹成功管控的同时，渐渐在全社会树立起了尊法守法的风气。

　　类似这样的立法先行，还存在于食品安全领域。今年3月20日，被称为“史上最严”的《上海市食品安全条例》将正式实施。这部地方性法规在修订过程中，条文数量从62条增加到115条，修订幅度达93.8%。更为重要的是，法规的“严”体现在全过程、全环节、全覆盖，尽量去除空白。同时，“最严”并非是不可操作的法条，而是用可操作性的细节确保了执行的有效性。

　　固化实践成果，修订法规确保治理有序推进

　　法，自其诞生那一天起就带着天然的滞后性。在上海这座高速发展的超大型城市，新业态、新问题层出不穷，如何让先天具有滞后性的法律法规成为引领社会治理创新的重要手段，也是摆在城市管理者面前的一道关键考题。

　　去年3月，上海启动轰轰烈烈的道路交通违法行为大整治行动。这项旨在补齐城市交通管理短板的行动，在开展之初也遭遇了法律滞后性的困扰。违法停车，是城市交通管理中的一大顽症。按照现行道路交通管理法律法规，只要驾驶员在车内，交警就只能采取驱离的方式，无法对其进行处罚。

　　在整治行动中，上海警方一方面梳理现行法律法规中可供操作的条文，另一方面结合高科技手段使用电子警察加以监管。很快，一系列举措频出———黄实线停车罚款扣分，电子警察抓拍违停。在合理运用相关手段之下，违法停车这一顽症很快有了改观。

　　立法律规矩，正尊法风气，还需将好的经验做法固化为法律法规。在交通大整治实施过程中，立法机关也将法规的修订提上了议事日程。执法中好的经验，治理中好的做法，这些统统被立法者揽入怀中。

　　当年纳入立法规划，当年人大审议通过，如此高效率的背后也是上海在社会治理中运用法治思维的鲜活案例。更值得称道的是，这部道路交通管理条例并非只是明确了处罚规则，还就城市交通管理的规划、综合治理、执法监督等内容作出充实和完善，为下一步整治工作提供了明确的方向和指引。

　　正如市委书记韩正代表所说，必须在全社会树立守法尊法依法意识，坚持法治引领，加快修订完善相关法律法规，做到法律面前人人平等，决不能让法不责众、破窗效应形成劣币淘汰良币的局面。