上海持续推动城市建设管理体制改革创新

　　原标题：这项权力的下放改变了上海城市面貌 为“绣花式”管理打下基础

　　从曾经的“脏乱差”变身为现今的“高颜值”，改革开放40年以来，上海的城市面貌发生了翻天覆地的变化。城市建设和管理事业的一路高歌，离不开上海多年以来持续推动建设管理体制改革创新的魄力与能力。在改革的浪潮中，上海勇于探索，创新发展“二级政府三级管理”城市管理体制，推动城市管理力量下沉、重心下移，不断完善城市的基础设施和全面加强城市的综合管理，为老百姓的安居乐业勾画出一幅美好蓝图。

　　解决四大民生矛盾上海城建探索推进系列改革

　　改革开放初期，上海城市建设面临着一系列由历史遗留问题而引发的严峻矛盾。当时，住房紧张、交通拥堵、环境污染严重、公用事业供应短缺等四大突出矛盾，严重影响了市民群众的生活和情绪。

　　此外，在计划经济体制下，上海城市建设管理各项工作处于高度集中和统一的状态，各项权力大都集中在市级管理部门，管理工作难以落实到基层。城市管理中单一使用行政手段，依靠运动式、突击型管理方式等，已经不能适应时代的发展，迫切需要加强城市管理长效机制的建设。所有这一切，严重制约着上海经济社会的发展。

　　当时，为了解决这问题，上海城建领域实施了一系列的改革探索。其中，以推进形成市区“两级政府三级管理”、郊区（县）“三级政府三级管理”的城市管理格局，着力缓解住房、交通、环境三大突出矛盾，成为上海市的一大城市管理制度创新。

　　为调动基层的积极性，将权力进一步下沉到基层机构，1985年，市建委和相关管理局向各区下放住宅规划、房产、市政、环卫、园林管理等部分事权。1988年以后，又相继下放规划、土地、环保及城市综合开发等方面的部分事权，并明确市与区县两级政府在建设管理等方面的职责分工，形成城市分级管理构架的雏形。

　　1992年和1993年，市建委进一步向区县下放权限。管理事权进一步下放，推进上海形成市区“两级政府三级管理”、郊区“三级政府三级管理”的城市管理新格局。同时，投资多元化、加强建筑市场统一监管、市政公用行业的市场化改革、住房制度改革和房地产市场培育等一系列重大改革举措，开创了上海城市建设和城市管理的新局面。

　　90年代末，城市基础设施建设初步偿还历史欠账后，上海进一步围绕城市功能定位，加快港口、机场等枢纽型、功能性、网络化重大基础设施建设，提升上海城市功能，把解决市民群众眼前问题和长远发展的利益结合起来，不断改善市民群众的生活质量和水平。

　　完善城市管理执法体制积极推进综合执法

　　1978年底，大批下乡的知青年返回上海。原上海市绿化和市容管理局局长马云安清楚地记得，那时候的环境，可以用“脏乱差”三个字形容。为了彻底改变这样的状况，80年代中期，市、区、街道成立整顿“脏、乱、差”的“三整顿办公室”，综合执行城建系统数支专业执法队伍的部分职能，取得一定成效。

　　1993年，借鉴香港地区和一些发达国家“一警多能”实施城市管理的经验，上海探索巡警综合执法，但由于在体制设计、机制运作方面存在缺陷，城市管理多头执法、职能交叉的情况没有根本性转变。在推进建立“两级政府、三级管理”体制、下移管理重心的过程中，1997年，市人大修订《上海市街道办事处条例》，授权在全市100个街道分别组建街道监察队，实施简易程序的综合执法。在此基础上，2000年，上海进一步实施以相对集中区级组织行政处罚权为核心的城市管理综合执法改革，在黄浦区、徐汇区和浦东新区试点的基础上，2004年底在全市范围（除崇明外）推行。城管综合执法以区为单位，归并整合市容环卫、路政、绿化三支区级专业执法队、街道监察队以及特定地区的综合执法队伍，组建统一的区城市管理监察大队，具体实施综合执法。

　　2005年，上海成立城市管理行政执法局，与市容环卫局合署办公。负责全市城管综合执法工作的统一指导、协调和监督检查，整合原市容监察总队，成立市城管执法总队，隶属市城管执法局，具体负责对区监察大队的业务指导工作。至此，上海城市管理市、区（县）、街道三级比较完整的综合执法体系和网络基本形成。

　　2014年底，作为上海市委一号课题创新社会治理加强基层建设“1+6”文件体系的组成部分，为进一步深化城管综合执法体制改革，规范机构设置、理顺职责关系、推动重心下移、提高执法效能，上海市发布《关于进一步完善上海市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》，单独设置市城管执法局，由市住房城乡建设管理委管理。同时，各区均设置了区城管执法局，作为区政府组成部门；区局均下设执法大队，区局与执法大队合署；成立由街镇行使人财物管理权，归属街镇领导管理的街镇城管执法中队。

　　通过改革，上海完成了城管执法队伍下沉，做实了区城管执法机构，建立了公安执法保障机制，整合了管理执法资源，执法重心、执法力量全面下移、下沉，形成了“区属街管街用”“镇属镇管镇用”的城市综合管理执法新模式。

　　全面推进网格化管理创新城市常态管理模式

　　随着“两级政府，三级管理”城市管理体制的逐步完善，城市管理重心逐步下移，街道办事处成为城市建设和管理工作的重要依托和落脚点。在小区内，乱停车怎么办？走在马路上，公共设施损坏了该向谁报告？遇到违章搭建又该怎么举报？这一些在基层中常见的问题，考验着城市管理者的基本功。

　　为了进一步精细化地解决城市基层中的民生问题，2005年，上海开始学习借鉴北京市东城区网格化管理经验，通过建立信息技术化平台，试点城市网格化管理工作。2013年，为了进一步推进网络化的全面发展，上海市出台了《上海市城市网格化管理办法》等文件，形成了与“两级政府、三级管理”相适应的管理体制。市级机构主要负责建章立制、统筹协调、指挥监督，解决重大问题、把握发展方向、推动全市工作，区级机构主要对街镇机构进行指导监督，协调督促条线部门尽职履责，街镇机构主要是及时发现问题、有效解决问题，切实维护城市的安全、干净、有序。

　　在上海市、区、街镇网格化综合管理区域内，监督员通过日常巡查，在网格状区域内发现问题、传送信息、收集信息、现场核实问题。比如，在闵行区浦江镇浦航六居委网格化工作站里，浦航六居委工作站通过定人、定岗、定责、定量，把各类问题缓解化解在基层。通过网格化管理，做到小事不出楼道、大事不出社区、难事不出街镇。

　　目前，上海全市已构筑了市、区、街镇、村居四级网络的管理工作机构和信息平台，形成了1个市数字化城市管理中心、16个区网格化综合管理中心、214个街镇网格化管理中心、5902个居村工作站，即“1+16+214+5902”城市综合管理非紧急类监督指挥体系，具备了对本市公共空间范围内城市管理问题从发现到处置实施监督指挥的能力，实现了城市常态长效管理的模式创新。从规模、整体性与覆盖性上，上海的网格化工作已在全国处于领先地位，未来，网格化管理仍将继续提升城市的管理效能与精细度，在上海的城市建设中发挥重要作用。